市人民政府办公室关于印发枣阳市政府性债务风险应急处置预案的通知

 

各镇人民政府、街道办事处，开发区管委会，管理区委员会，市政府各部门：

《枣阳市政府性债务风险应急处置预案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。

                                            枣阳市人民政府办公室

                                                 2018年1月4日

 

枣阳市政府性债务风险应急处置预案目录

 

一、总则

（一）目的

（二）工作原则

（三）编制依据

（四）适用范围

（五）政府债务风险事件

（六）或有债务风险事件

二、组织体系及职责

（一）应急组织机构

（二）部门职责

三、预警和预防机制

（一）预警监测

（二）政府债务风险事件报告

（三）或有债务风险事件报告

（四）报告内容及方式

（五）分类处置

四、债务风险事件等级

（一）一般债务风险事件

（二）较大债务风险事件

（三）重大债务风险事件

五、应急响应

（一）一般债务风险事件应急响应

（二）较大债务风险事件应急响应

（三）重大债务风险事件应急响应

六、财政重整计划

（一）依法组织收入

（二）严格控制支出

（三）处置政府资产

（四）申请省级临时救助

（五）加强预算审核

（六）改进财政管理

七、舆论引导

八、应急终止

九、后期处置

（一）债务风险事件应急处置记录及总结

（二）评估分析

十、责任追究

（一）违法违规责任范围

（二）追究机制响应

（三）责任追究程序

十一、附则

 

枣阳市政府性债务风险应急处置预案

一、总则

（一）目的。建立健全我市政府性债务风险应急处置工作机制，对债务风险事件快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定。

（二）工作原则。市政府对全市政府性债务风险应急处置负总责，市政府相关部门在政府统一领导下，对本部门政府性债务风险应急处置负责。坚持预防为主、预防和应急处置相结合，加强对政府性债务风险的监控，及时排查风险隐患，妥善处置风险事件。政府性债务风险事件应急处置应当依法合规，遵循市场化原则，维护各方合法权益。

（三）编制依据。《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国突发事件应对法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》（国办发〔2013〕101号）、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《地方政府性债务风险分类处置指南》（财预〔2016〕152号）、《省政府办公厅关于印发湖北省地方政府性债务风险应急预案的通知》（鄂政办函〔2017〕45号）等。

（四）适用范围。本预案所称政府性债务风险事件，是指政府已经或者可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，可能引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对的事件。本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末的政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务。

（五）政府债务风险事件。

1.政府债券风险事件：指上级政府转贷地方的一般债券、专项债券还本付息出现违约。

2.其他政府债务风险事件：指除政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。

（六）或有债务风险事件。

1.政府提供担保的债务风险事件：指由企事业单位举借、政府及有关部门提供担保的存量或有债务出现风险，政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。

2.政府承担救助责任的债务风险事件：指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。

二、组织体系及职责

（一）应急组织机构。市政府设立政府性债务管理领导小组（以下简称债务管理领导小组），负责领导本地区政府性债务日常管理工作。当出现政府性债务风险事件时，根据需要转化为政府性债务风险事件应急领导小组（以下简称债务应急领导小组），负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。债务管理领导小组（债务应急领导小组）由市政府主要负责人任组长，成员包括财政、发改、审计、国资、地方金融监管以及人民银行分支机构的主要负责同志，根据工作需要可以适时调整。

（二）部门职责。

1.财政部门是政府性债务的归口管理部门，承担本级债务管理领导小组（债务应急领导小组）办公室职能，负责债务风险日常监控和报告，组织提出债务风险应急处置方案。

2.债务单位行业主管部门是政府性债务风险应急处置的责任主体，负责定期梳理本行业政府性债务风险情况，督促举借债务或使用债务资金的单位制定本单位债务风险应急措施，在出现债务风险事件时，落实债务还款资金，及时向债务应急领导小组报告。

3.发展改革部门负责评估本地投资计划和项目，根据应急需要调整投资计划，牵头做好企业债券风险的应急处置工作。

4.审计部门负责政府性债务风险事件的审计工作，明确有关单位和人员的责任。

5.地方金融监管部门负责按照职能分工协调所监管的地方金融机构配合开展政府性债务风险应急处置工作。

6.人民银行分支机构负责开展金融风险监测与评估，牵头做好系统性金融风险防范和化解工作，维护金融稳定。

7.银监部门负责指导银行业金融机构等做好风险防控，协调银行业金融机构配合开展风险应急处置工作；协助金融监管部门做好银行贷款、信托、非法集资等风险应急处置工作。

8.其他部门（单位）负责本部门（单位）债务风险管理和防范工作，落实政府性债务偿还化解责任。

三、预警和预防机制

（一）预警监测。市财政部门应当将政府及其部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项，纳入监测范围，各镇人民政府、街道办事处，开发区管委会，管理区委员会，市债务单位行业主管部门应当定期排查风险隐患，发现问题及时报告，不得瞒报、迟报、漏报、谎报。

（二）政府债务风险事件报告。对于预计无法按期足额支付到期政府债务本息的情况，市政府应当提前2个月以上向襄阳市政府报告，并同时抄送襄阳市财政局和省财政厅。遇突发或重大情况，市政府可以直接向省政府报告。

（三）或有债务风险事件报告。对于政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的，债务人应当提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告，经财政部门会同主管部门确认无力履行法定代偿责任或必要救助责任后，由市政府向襄阳市政府报告，并同时抄送襄阳市财政局和省财政厅。遇突发或重大事件，市政府可以直接向省政府报告。

（四）报告内容及方式。包括预计发生违约等风险的政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿债方案等基本信息，风险发生原因，事件发展趋势，可能造成的损失，以及已采取和拟采取的应对措施等。一般采取书面报告形式。紧急情况下可先电话报告、后书面报告。

（五）分类处置。

1.政府债券。对政府债券，市政府依法承担全部偿还责任。

2.非政府债券形式的存量政府债务。对非政府债券形式的存量政府债务，经市政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理：

（1）债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，市政府应承担全部偿还责任，不得拒绝相关偿还义务转移。市政府应当通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息。

（2）债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的政府债务限额由省政府统一收回。市政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

3.存量或有债务。

（1）存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，市政府及其部门出具的担保合同无效，市政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的1/2；担保额小于债务人不能清偿部分1/2的，以担保额为限。具体金额由市政府、债权人、债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

（2）存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量债务，各级政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

四、债务风险事件等级

按照风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，政府性债务风险事件分为重大、较大、一般三个等级。

政府性债务风险事件监测主体为市政府。

（一）一般债务风险事件，是指出现下列情形之一：

1.政府偿还政府债务本息实质性违约，或因兑付政府债务本息导致无法保障基本民生支出和政府运转支出；

2.政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或因履行上述责任导致无法保障基本民生支出和政府运转支出；

3.因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成群体性事件；

4.市政府需要认定一般等级债务风险事件的其他情形。

（二）较大债务风险事件，是指出现下列情形之一：

1.政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金1%以上（未达到5%），或者利息违约金额占同期应付利息1%以上（未达到5%）；无法保障基本民生支出和政府运转支出；

2.因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成较大群体性事件；

3.市政府需要认定为较大债务风险事件的其他情形。

（三）重大债务风险事件，是指出现下列情形之一：

1.政府债务本金违约金额占同期本地政府债务应偿本金5%以上（未达到10%），或者利息违约金额占同期应付利息5%以上（未达到10%）；无法保障基本民生支出和政府运转支出；

2.因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成重大群体性事件，影响极为恶劣；

3.市政府需要认定为重大债务风险事件的其他情形。

五、应急响应

（一）一般债务风险事件应急响应。

1.市政府债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，立足自身化解债务风险。

（1）以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约的，在保障基本民生支出和政府运转支出前提下，可以采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可以处置政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务，政府无力承担相应责任时，也应按照上述原则处理。

（2）以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务，因政府性基金收入不足造成债务违约的，在保障部门基本运转和履职需要的前提下，应当通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务，政府无力承担相应责任时，也应按照上述原则处理。

（3）因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换，导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的，原有债权债务关系不变，由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还，可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产，政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务，也应按照上述原则处理。

（4）政府出现债务风险事件后，在恢复正常偿债能力前，除国务院确定的重点项目外，原则上不得新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的，应当暂停建设，腾出资金依法用于偿债。

2.政府债务应急领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

3.市政府应当将债务风险应急处置情况向上级人民政府报告。

（二）较大债务风险事件应急响应。

除采取一般债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

1.政府债务管理领导小组应当转为债务应急领导小组，将债务风险情况和应急处置方案专题向上级债务管理领导小组报告。

2.政府偿还到期政府债券有困难的，可以申请由省级财政先行代垫偿还，事后扣回。

3.政府应当将债务风险应急处置进展情况和处置结果上报省人民政府，并抄送省财政厅。

（三）重大债务风险事件应急响应。

除采取一般、较大债务风险事件应对措施外，还应当采取以下升级应对措施：

1.政府统筹本级财力仍无法偿还到期债务并且影响政府正常运转或经济社会稳定的，可以向省债务应急领导小组申请临时救助，申请内容主要包括债务风险情况说明、本级政府应急方案和已经采取的应急措施、需省人民政府帮助解决的事项等。

2.按照省债务应急领导小组要求和指导方案，落实债务风险应急处置措施，跟踪债务风险化解情况。必要时，省人民政府可以成立工作组进驻发生风险的地方，帮助或者接管其财政管理，帮助制定或者组织实施地方财政重整计划。

3.启动债务风险责任追究机制。

六、财政重整计划

实施财政重整计划必须依法履行相关程序，保障基本民生支出和政府运转支出，注重与金融政策协调，加强与金融机构沟通，不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。财政重整计划包括但不限于以下内容：

（一）依法组织收入。依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，暂停执行其他财税优惠政策，待风险解除后再行恢复。

（二）严格控制支出。财政重整期内，除基本民生支出和政府运转支出外，视债务风险事件等级，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大幅度压减。一是压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目；不得设立各类需要政府出资的投资基金等，已设立的应当制定分年退出计划并严格落实。二是压缩公用经费。实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。三是控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员，必要时应当采取压缩编制和核减人员等措施；暂停地方自行出台的机关事业单位各项奖励和补贴政策，取消编制外聘用人员支出。四是清理各类对企事业单位的补助补贴。暂停或取消地方出台的各类奖励、对企业的政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。五是调整过高支出标准，优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策，地方支出政策标准不得超过国家统一标准。六是暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于偿还债务。

（三）处置政府资产。指定机构统一管理政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

（四）申请省级临时救助。采取上述措施后，财政收支仍难以平衡的，可以向省人民政府申请临时救助，包括但不限于：临时垫还部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金。待财政重整计划结束后，再按省人民政府相关规定执行。

（五）加强预算审核。实施财政重整计划以后，涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报本级人民代表大会或其常委会审查批准的同时，必须报上级政府备案。

（六）改进财政管理。政府应当加强中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接。

七、舆论引导

根据处置债务风险事件的需要，债务风险应急领导小组应当及时跟踪和研判舆情，统一对外发布信息，正确引导舆论。

八、应急终止

政府性债务风险得到缓解、控制，政府实现财政重整目标，经省债务管理领导小组或债务应急领导小组同意，终止应急措施。

九、后期处置

（一）债务风险事件应急处置记录及总结。在债务风险事件应急处置过程中，政府应当详尽、具体、准确地做好工作记录，及时汇总、妥善保管有关文件资料。应急处置结束后，要及时形成书面总结，向本级人民代表大会常委会和上级政府报告。

（二）评估分析。债务风险事件应急处置结束后，政府及其财政等部门要对债务风险事件应急处置情况进行评估。评估内容主要包括：债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后债务管理的持续影响等。

十、责任追究

（一）违法违规责任范围。

1.违反《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为：

政府债务余额超过经批准的本地政府债务限额；

政府及其部门通过发行政府债券以外的方式举借政府债务，包括但不限于通过企事业单位举借政府债务；

举借政府债务没有明确的偿还计划和稳定的偿还资金来源；

政府或其部门违反法律规定，为单位和个人的债务提供担保；

银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的；

政府债务资金没有依法用于公益性资本支出；

增加举借政府债务未列入预算调整方案报本级人民代表大会常委会批准；

未按规定对举借政府债务的情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开；

其他违反法律规定的行为。

2.违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关政策规定的下列行为：

政府及其部门在预算之外违法违规举借债务；

金融机构违法违规向各级政府提供融资，要求各级政府违法违规提供担保；

政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途；

政府及其部门恶意逃废债务；

债务风险发生后，隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况；

其他违反财政部等部门制度规定的行为。

（二）追究机制响应。发生一般以上政府性债务风险事件后，应当适时启动债务风险责任追究机制，政府应依法对相关责任人员进行行政问责；银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

（三）责任追究程序。市政府有关任免机关、监察机关、银监部门根据责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关进行处理。

十一、附则

本预案由市财政局负责解释，自印发之日起实施。

抄送：市委各部门，市人武部，各人民团体。

市人大办，市政协办，市法院，市检察院。

枣阳市人民政府办公室      　　   　　　   　 2018年1月4日印发