加强风景名胜管理擦亮美丽湖北名片

——《湖北省风景名胜区条例》解读

湖北省是风景名胜资源大省，“一江二山”（长江三峡、武当山、神农架）、武汉东湖风景区等一批享誉海内外的知名风景名胜区，吸引了大量海内外游客，成为灵秀湖北的一张张靓丽名片。2018年1月18日，省十二届人大常委会第三十二次会议通过了《湖北省风景名胜区条例》（以下简称《条例》），将于5月1日起施行。《条例》的实施为提升我省风景名胜区管理水平，加大风景名胜资源保护力度，满足公众对优美生态环境和共享风景名胜资源的需要，提供了重要的法制保障；同时，也为推动湖北生态文明建设，实现绿色发展，建设“美丽湖北”，提升广大人民群众获得感打下坚实基础。

坚持问题导向推进绿色发展

按照党的十九大关于生态文明建设的总要求，以及我省实施生态立省战略的具体部署，《条例》立足湖北实际，坚持问题导向，针对我省风景名胜区管理体制不顺、风景名胜资源保护措施缺乏、对破坏风景名胜资源的行为缺乏有效约束等一系列问题，结合我省风景名胜区保护和管理工作有效做法和成功经验，着力构建完善风景名胜资源管理制度体系：一是站在加强生态文明建设、促进绿色发展的高度，始终把保护风景名胜资源放在首位，严格管控风景名胜区内各类建设施工活动，防止生态环境和风景名胜资源遭到严重破坏。二是正确处理有效保护与合理开发利用风景名胜资源的关系，坚持科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则，在开发利用风景名胜资源中做到尊重自然、顺应自然、保护自然,实现可持续发展。三是坚持问题导向，重点针对风景名胜区管理实践中的突出问题，在上位法的框架内作出细化和补充规定，为风景名胜区保护和管理提供坚实的法制保障。

明确部门职责提升监管效能

从目前全省风景名胜区管理体制看，承担主要监管职责的主体不尽统一，有的管理机构本身是一级政府，具有行政管理权；有的管理机构隶属上级人民政府的组成部门；有的管理机构处于名存实亡的虚置状态，由景区内的各有关部门分散管理。风景名胜区管理存在多头管理、职责不清、协调不畅以及政企不分、以企代政等一系列问题，严重影响了风景名胜资源的保护和利用。

为了理顺风景名胜区管理体制机制，强化政府监管力度，厘清相关部门职责，形成监管合力，有效解决多头执法、碎片化管理等问题，《条例》规定：一是明确县级以上人民政府的领导和管理责任，将风景名胜资源的保护和利用纳入国民经济和社会发展规划，并将所需经费纳入财政预算；乡（镇）人民政府、街道办事处协助做好有关工作。二是按照国家确定的风景名胜区管理实行中央和省两级监督管理体制，在上位法规定的基础上，进一步明确省人民政府建设主管部门负责全省风景名胜区的监督管理工作，明确其在风景名胜区设立、规划、管理等方面承担的调查评估、申报审查、提请撤销、规划编制、项目选址方案核准、规划实施和资源保护情况报送等职责，其他相关部门以及风景名胜所在地乡镇人民政府、街道办事处履行各自职责。三是明确风景名胜区管理机构是风景名胜区内各类活动的管理主体，赋予风景名胜区管理机构对风景名胜区内有关活动监督和统一管理的权力，享有对在风景名胜区内进行有关活动许可或者处罚的权力，履行对风景名胜区公共事务管理的职能。

依法依规设立科学合理规划

风景名胜资源是大自然和前人留给我们的珍贵的、不可再生的自然与历史文化遗产。严格保护和合理利用这些珍贵的风景名胜资源，使之完整地保留和传承给子孙后代，是设立风景名胜区的出发点和落脚点，也是政府及其相关部门应尽的职责。因此，《条例》规定省人民政府建设主管部门应当组织开展风景名胜资源的调查和评估，对自然景观和人文景观符合设立风景名胜区条件的，所在地人民政府应当依法申请设立，省人民政府建设主管部门应当督促和指导。因设立风景名胜区对风景名胜区内居民的土地利用和生产生活等方面提出一定的限制性要求，为保护公民的合法权益，《条例》规定申请设立风景名胜区之前，应当与相关财产的所有权人、使用权人充分协商。因设立风景名胜区造成损失的，应当依法给予补偿。补偿方案应当进行论证并征求利益相关方意见，补偿具体办法由省人民政府制定。此外，《条例》对申报设立风景名胜区的主体、程序及撤销情形等也作出具体规定。

风景名胜区事业的发展离不开科学规划的指导，风景名胜区规划是做好风景名胜区工作的重要依据和行动纲领。《条例》与上位法衔接，对风景名胜区规划的组织编制主体、时限、程序、审批和备案以及修改要求等作出规定。并规定编制乡镇、村庄规划应当符合风景名胜区总体规划的要求。为了从规划源头管控各类建设活动，有效保护风景名胜资源，防止生态环境遭到破坏，《条例》明确了在核心景区内禁止规划索道、室外观光电梯、缆车、风力发电、铁路、高等级公路以及宾馆、酒店、大型文化、体育和游乐等建设项目和设施。同时，考虑到风景名胜区所具有的公益属性，为了更好地服务经济社会发展，结合我省风景名胜区保护和利用的实际状况，为满足游览风景名胜的需要，在有效保护风景名胜资源和生态环境的前提下，对确需在核心景区内安排索道、室外观光电梯、缆车工程项目的，要求组织编制单位组织专家进行专题论证，形成专题报告后，按照法定程序报请批准。

完善保护措施严控利用强度

保护风景名胜资源是风景名胜区各项工作的核心。做好保护工作，一方面需要明确风景名胜区管理机构的保护责任，实行风景名胜资源分类保护措施，禁止从事破坏景观、污染环境的活动，严格限制影响生态和景观的活动，另一方面也需要强化风景名胜区内居民、经营者和游客的保护义务。对此，《条例》规定：一是要求风景名胜区管理机构健全管理制度，并对风景名胜区内的文物古迹、历史建筑、传统民居、古树名木、野生动植物资源、特殊地质地貌等提出有针对性的保护措施。二是结合我省湖泊型风景名胜区较多的特点，针对实践中凸显的环境破坏问题，对风景名胜区内开山采石、围湖造田、违规养殖等作出禁止性规定。三是对修建高等级公路、索道、游乐设施等建设项目的选址方案实行严格审查核准程序，对设置张贴商业广告、举办实景演艺以及临时改变水环境自然状态等的活动实行严格审批，并不得破坏景观、水体、林草植被、野生动植物资源和地形地貌。四是对风景名胜区内的单位、居民、经营者和游客的保护义务作出规定。

健全管理制度提升服务能力

合理利用风景名胜资源，是为了更好地服务经济社会发展，满足广大城乡居民的文化需求以及精神文明建设等方面的要求。推动风景名胜区管理，需要坚持“以人民为中心”的理念，健全完善风景名胜区管理制度、信息平台，配套完善风景名胜区服务设施和设备，妥善处理好政府管理和市场调节的关系，进一步拓宽公众参与渠道，全面提升服务能力和水平。对此，《条例》作了以下规定：一是要求风景名胜区管理机构根据风景名胜区规划，制定合理的游客流量控制方案，对游客进行最大承载量控制，实施动态监测、预警预报，禁止超过最大承载量接纳游客，确保景区平稳运行，提升服务品质和游客旅游体验。二是要求进一步完善风景名胜区游览导向、游客服务中心、特殊人群服务设施等硬件设施建设，并对风景名胜区内交通、住宿、餐饮、旅游服务商品和文化产业等经营项目进行监督管理，规范其经营行为。三是规定建立健全安全保障制度，加强消防等安全设施建设，强化设施设备安全监管力度，明确游览安全保障的具体措施，确保游客人身财产安全。四是规范风景名胜区门票价格的制定和调整，体现公益性，对现役军人、残疾人、老年人、在校学生等重点人群实行优惠票价。门票收入和有偿使用费专门用于风景名胜区内资源保护和管理，实现收支良性循环发展。五是完善公众参与制度，畅通拓宽举报投诉渠道，鼓励和支持公众参与风景名胜区保护、管理的决策活动，引导公众积极融入风景名胜区管理各方面，推动各项工作稳步发展。（湖北省人大法制委员会主任委员乔余堂）